Adilson de Oliveira, da UFRJ: Refino, o calcanhar de Aquiles do mercado petrolífero

A política de reajustes diários dos preços dos combustíveis atuou como estopim da greve dos caminhoneiros, em 2018. Desde então, o poder de mercado da Petrobras na oferta de derivados passou a ser criticado, e a estatal anunciou sua intenção de reduzi-lo, como parte de seu programa de desinvestimento. A empresa propõe negociar participações majoritárias para investidores privados em diversas de suas refinarias, mas o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) considera a solução insuficiente.

Para o órgão regulador, a solução adequada seria a venda total de cinco refinarias da empresa, o que representa aproximadamente metade dos 2,2 milhões de b/d de sua capacidade atual de refino. Mais ainda, o Cade argumenta que essas refinarias devem ser vendidas para investidores distintos para diversificar a estrutura de propriedade do parque de refino. O Cade acredita que, ao promover a concorrência, os preços dos derivados para os consumidores serão reduzidos significativamente. No entanto, é mais provável que a concorrência entre as refinarias privatizadas terá efeitos bem limitados nos preços dos derivados pagos pelos consumidores.

Construído no pós-guerra para garantir o suprimento doméstico de derivados com óleo em larga medida importado, o parque de refino brasileiro foi estruturado para atender aos mercados regionais do país. Tanto a logística de abastecimento de petróleo das refinarias quanto a de escoamento de sua oferta de derivados foram articuladas para gerar preços relativamente próximos na saída das plantas, com o objetivo de mitigar disparidades nos preços regionais dos derivados.

Esse processo histórico estruturou um conjunto de refinarias que atuam de forma cooperativa para atender às cinco macrorregiões econômicas do país: (i) Sul e Mato Grosso do Sul; (ii) São Paulo, Sul de Minas e Centroeste; (iii) Rio de Janeiro, Espírito Santo e Minas Gerais; (iv) Bahia e Nordeste; (v) Norte.

A concorrência entre essas refinarias exigirá mudanças significativas nessas logísticas, que demandarão investimentos pesados com tempos longos de maturação. Os custos adicionais desses ajustes serão inevitavelmente repassados para os preços dos derivados, sem que ocorra alteração significativa no poder de mercado regional das refinarias atuais, pelo menos no curto prazo.

No longo prazo, é razoável esperar que a concorrência possa induzir reduções de custos decorrentes de melhorias na gestão dos ativos atuais dessas refinarias. Porém, mais de 90% de seus custos se deve ao preço do petróleo processado. Assim, a redução nos preços dos derivados na saída das plantas decorrentes da privatização concorrencial será, na melhor das hipóteses, pouco relevante. Como boa parte dos preços finais dos derivados corresponde a impostos e margens das distribuidoras e dos postos, os efeitos da concorrência nas refinarias privatizadas serão, no longo prazo, pouco percebidos nos preços dos derivados pagos pelos consumidores.

O calcanhar de Aquiles do suprimento brasileiro de derivados não reside na política de preços. Ele está na nossa dependência de suas importações. Paradoxalmente, o país tornou-se dependente de importações de derivados quando passou da condição de importador para exportador de volumes crescentes de óleo bruto. A reversão dessa situação esdrúxula passa pela expansão do parque de refino. Essa solução permitirá incrementar a concorrência na oferta de derivados e, muito mais importante, ela é crucial para a segurança do suprimento de energia do país.

A Petrobras diz que não pretende ampliar seu parque de refino. Essa decisão empresarial exige uma política de suporte para a entrada de novos refinadores no mercado doméstico. Os investidores indicam serem duas as principais barreiras para entrarem nesse mercado: (i) o controle pela Petrobras da logística necessária para as operações das novas refinarias e (ii) o risco de a Petrobras praticar preços predatórios para os derivados. Essas barreiras necessitam ser removidas pela atuação da ANP, com o apoio do governo federal.

Para aumentar o apetite dos investidores no refino, o BNDES poderia oferecer condições financeiras adequadas para investimentos na ampliação da logística necessária para as operações das novas refinarias. Por outro lado, a ANP deveria garantir acesso em condições justas à logística controlada pela Petrobras. A PPSA pode garantir o suprimento de petróleo das partilhas com contratos de longo prazo assentados no comportamento do petróleo no mercado internacional. Finalmente, para evitar a prática de preços predatórios, a ANP precisa garantir que os preços dos derivados ofertados pela Petrobras nos mercados relevantes das novas refinarias permanecerão alinhados com o preço do petróleo da partilha mais uma margem de refino pré-especificada que estimule a concorrência.

Adilson de Oliveira é Professor e membro do Conselho Curador da UFRJ